Swedish Agency for Marine and Water Management

Nedan sammanfattas några av de mest centrala frågorna knutna till GFPn som har behandlats under 2015.  

2.1 Gemensamma fiskeripolitiken - allmänt Grundförordningen

Den 1 januari 2014 trädde en ny GFP i kraft. Viktiga delar i denna är bl.a. att GFPn ska bidra till skyddet av den marina miljön och vara förenlig med unionens miljölagstiftning samt ett succesivt införande av en landningsskyldighet. Vidare har en målsättning om maximal hållbar avkastning (MSY) förts in med målet att låta fiskbestånden växa till nivåer över dem som kan ge MSY till år 2015, om möjligt, men allra senast 2020. Fiskemöjligheterna ska fastställas i enlighet med detta mål. Till skillnad från tidigare finns nu ett särskilt avsnitt om den externa politiken i grundförordningen. Där tydliggörs bl.a. att samma villkor ska gälla för unionens fiskeverksamhet utanför unionens vatten som gäller internt inom EU.  GFPn utgör ett ramverk med målsättningar som ska kompletteras med åtgärder på regional nivå genom samarbete mellan berörda medlemsländer i syfte att anpassa regler för fisket till förutsättningar i olika regioner.   

Arbetet med landningsskyldigheten har varit den dominerande frågan under 2015 i ett GFP-perspektiv. Landningsskyldigheten har dock trätt i kraft först den 1 januari 2015, och endast i vissa delar av fisket, varför det är för tidigt att uttala sig om några definitiva effekter.  Marknadsordningen Under 2014 trädde den nya marknadsordningen ikraft. Marknadsordningen är en integrerad del av den gemensamma fiskeripolitiken, och ska bidra till att målen med GFP nås. Vid reformen av den gemensamma fiskeripolitiken var lagstiftarnas avsikt att åstadkomma ett hållbart och mer lönsamt fiske. Vilken påverkan omläggningen av politiken får på marknaden kommer först att märkas på längre sikt när samtliga åtgärder är fullt införda. Det förväntas att införandet av landningsskyldigheten bland annat kommer att påverka utbud och priser på fångst som används för andra ändamål än direkt humankonsumtion. Vidare kan det konstateras att priset på många av de fisk- och skaldjursprodukter som produceras av den svenska näringen sätts på en global marknad och marknaden påverkas därmed av många faktorer som ligger utanför den gemensamma fiskeripolitiken.  

Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) Det svenska programmet inom ramen för EHFF godkändes av kommissionen i augusti 2015. Programmet omfattar knappt 1,5 miljarder kronor där EU står för cirka 70 % av finansieringen. I november 2015 öppnades samtliga åtgärder i programmet för att ta emot ansökningar. Innan dess fanns möjlighet att söka Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:3  13 stöd i begränsad omfattning för särskilda åtgärder p.g.a. att medlemsstaterna var skyldiga enligt lagkrav att genomföra vissa insatser redan under 2014 och 2015.   Europeiska Fiskerifonden (EFF) sträckte sig över åren 2007-2013 och hade en total budget på ca 490 miljoner kr EU-medel, vilka skulle matchas med motsvarande summa i svenska pengar. År 2015 har präglats av att genomförandet av fiskeriprogrammet har varit i slutfasen. Under 2015 har Jordbruksverket och länsstyrelserna i princip fattat alla återstående beslut om utbetalning av stöd från fiskeriprogrammet och endast ett fåtal beslut återstår. Vid årsskiftet 2015/2016 låg budgetutnyttjandet på drygt 92 procent sett över hela programmet. Målen med programmet, mätt i antal beviljade stöd och övriga målvärden för indikatorer har fram till och med oktober 2015 inte nåtts fullt ut. Det finns flera förklaringar till att målvärdena inte nås bl.a. har flera av resultatindikatorerna för fiskeriprogrammet en bristfällig koppling till vissa av de projekt och investeringar som prioriteras inom programmet.   

2.2 Regionalisering 

Under 2015 har ett intensivt arbete bedrivits inom de regionala grupperna BALTFISH (förvaltningsområde Östersjön) och Scheveningen (förvaltningsområde Västerhavet).   

Inom ramen för Scheveningen har den mest prioriterade uppgiften varit arbetet kring landningsskyldigheten. Gruppen har under 2015 tagit fram en gemensam rekommendation med förslag till en utkastplan för fiske efter bottenlevande arter i Västerhavet. Arbetet var komplicerat när det gällde att enas om vilka arter som skulle anses identifiera fisket efter olika arter, och alltså rekommenderas omfattas av landningsskyldighet från 2016, vid fiske med olika redskap. När det gällde undantag för hög överlevnad och undantag av mindre betydelse var diskussionen i vissa fall omfattande. Kommissionen fastställde i slutet av 2015 den rekommenderade infasningen och de rekommenderade undantagen i en delegerad förordning som gäller från den 1 januari 20161. Utkastplanen gäller endast 2016 och en gemensam rekommendation för utkastplan för 2017, och eventuellt 2018, kommer att utarbetas under 2016.  Inom ramen för BALTFISH har en viktig fråga varit den fleråriga planen för Östersjön. Vidare har ny teknisk reglering för Östersjön diskuterats med anledning av landningsskyldigheten som infördes i Östersjön den 1 januari 2015. Diskussioner om kvoter för 2016 tog extra mycket tid och uppmärksamhet bl.a. då rådgivningen för torsk i Östersjön innehåller flera nya element samt att kommissionen ville avvakta processen i BALTFISH innan man lade fram ett kvotförslag för västra torsken.                                                             

Under 2015 har arbetet med fiskereglerande åtgärder i marina skyddade områden tagit fart i flera medlemsländer i enlighet med regionaliseringsprocessen i GFPn. Även Sverige har under 2015 initierat en sådan process och fört förhandlingar med Danmark och Tyskland om att införa fiskefria zoner i kombination med specifika kontrollkrav i det marina skyddade området Bratten. I detta sammanhang har Sverige också haft samråd med den rådgivande nämnden för Nordsjön samt med kommissionen.  Under 2015 blev det också ett avslut på det danska initiativet om fiskereglerande åtgärder i tio utpekade Natura 2000-områden i Kattegatt och i Östersjön, och kommissionens delegerade förordning publicerades i juni 2015.  Sverige har deltagit inom ramen för denna GFP-process som berört medlemsland.   

2.3 Fleråriga planer

Enligt GFPn ska de fleråriga planerna antas med prioritet, baserat på vetenskaplig, teknisk och ekonomisk rådgivning. De ska innehålla bevarandeåtgärder för att återställa och bevara fiskbestånd över nivåer som kan ge maximal hållbar avkastning. Planerna kan omfatta specifika arter, blandfiske eller flera bestånd som interagerar med varandra. I oktober 2014 lade kommissionen fram ett första förslag till flerårig plan – den för Östersjön. Arbetet med denna plan har fortgått i rådet och i parlamentet under hela 2015, dock utan att en uppgörelse har kunnat nås. Nuvarande ordförandeskap i rådet avser att fortsätta detta arbete under 2016. Kommissionen har aviserat att man planerar att lämna sitt förslag om en flerårig plan för Nordsjön, så fort berörda institutioner nått en uppgörelse om planen för Östersjön. I december 2015 avgav EU-domstolen sin dom om tolkning av räckvidden av artikel 43.2 och 43.3 i fördraget rörande långsiktig plan för torsk. Domen innebär att rådets förordning som ändrar den långsiktiga planen för torsk ogiltigförklaras.  

2.4 Fiskemöjligheter för 2016

Kommissionens förslag till fiskemöjligheter baseras på ICES rådgivning och kommissionens årliga policymeddelande som innehåller principer för TACsättning. I meddelandet från 2015 inför 2016 finns bl.a. följande delar med för fastställande av TAC:er: - Förvaltningsplaner ska följas, men om planens mål avviker från MSYmål enligt grundförordningens artikel 2.2 kommer kommissionen att föreslå TAC för att nå MSY till år 2016. Endast om det skulle innebära mycket stora sänkningar eller socioekonomiska konsekvenser kan kommissionen tänka sig en stegvis anpassning. - TAC:er ska fastställas enligt mål för MSY till 2016 där sådana vetenskapliga råd finns.  - När det inte finns vetenskaplig rådgivning eller beståndens status är okänd, ska försiktighetsansatsen följas. - När det gäller bestånd som helt eller delvis ingår i landningsskyldighet 2016 kommer kommissionen att föreslå ökning i TAC beroende på Havs- och vattenmyndighetens rapport 2016:3  15 vetenskaplig bedömning av utkastnivåer och hur stor del av fångsten som kommer att omfattas av landningsskyldighet 2016.  Västerhavet Beslut om fiskemöjligheter för 2016 för bland annat Skagerrak, Kattegatt och Nordsjön fattades enhälligt av ministerrådet i december2015. Beslutet följde målen för MSY. För många bestånd sattes TAC i linje med MSY 2016. Det gäller bland annat för torsk i Nordsjön och Skagerrak, samt för räka och havskräfta i Skagerrak och Kattegatt. I vissa fall gjordes en gradvis anpassning till MSY-mål (vilket grundförordningen medger fram till 2020). För så kallade datasvaga bestånd innebar överenskommelsen en fall-till-fall bedömning vilket krävdes för att nå enhällighet i rådet. Kommissionen avser att arbeta vidare med medlemsländer och relevanta vetenskapliga organ för att förbättra kunskapsläget för datasvaga bestånd.   En komplicerad diskussion inom ramen för TAC-förhandlingarna var metod och beslut om TAC-ökningar med anledning av landningsskyldighet. Enligt grundförordningen ska fiskemöjligheter i och med landningsskyldigheten fastställas för att återspegla fångster, det vill säga ta hänsyn till att det inte längre kommer att vara tillåtet att kasta fångst av det aktuella beståndet överbord.  Medlemsstaterna kunde acceptera de nivåer som fastställdes för 2016, men i uttalande anges att kommissionen och medlemsstater, ska arbeta med eventuella förbättringar till metoden inför 2017 och framöver. Östersjön Beslut om fiskemöjligheter för 2016 för Östersjön fattades enhälligt av ministerrådet i oktober 2015. Rådgivningen för de flesta bestånd var fullt analytisk och hade som målsättning att fisketrycket skulle vara på en nivå som gav MSY. För torsk i östra Östersjön, rödspätta i östra Östersjön och sill i Bottenviken kunde den biologiska rådgivningen från ICES dock inte ge ett förslag baserat på en analytisk bedömning. Därför lämnades ett råd enligt försiktighetsansatsen baserat på ändringen av fångster de två senaste åren jämfört med de tre förra årens fångster minus 20 procent buffert. För den östra torsken lades ytterligare en 20 procentig buffert till, baserat på dokumenterat utkast av fångad torsk. ICES ansåg därför att en sänkning på 43 procent var nödvändig. Rådet ansåg denna sänkning vara alltför hög och kvoten sänktes med 20 procent i enlighet med förslag från kommissionen. För torsken i det västra beståndet ansåg ICES inte att förvaltningsplanen lyckats sänka fisketrycket och gav därför ett råd i linje med MSY som innebar en sänkning av kvoten med 51 procent. Rådet ansåg även denna sänkning alltför hög, men tillsammans med flytt och utökning av stängd period för lektorsk sänktes kvoten med 20 procent. För sill i Bottenhavet/Bottenviken och den centrala sillen valde rådet att sätta kvoten högre för Bottenhavet och lägre för centrala Östersjön än rådgivningens förslag eftersom man inte ville ha för stora svängningar i kvoten mellan år. För lax blev kvoten beslutad till 2015 års nivåer, även om rådgivningen gav utrymme för en 21 procentig höjning. Som framgår följer rådets beslut ICES rådgivning i vissa fall, medan rådet och kommissionens förslag i andra fall frångick den biologiska rådgivningen, exempelvis när det gäller torskbestånden i Östersjön.

2.5 Externa politiken

Till skillnad från tidigare GFP finns nu ett särskilt avsnitt om den externa politiken i grundförordningen. Där tydliggörs att samma villkor ska gälla för unionens fiskeverksamhet utanför unionens vatten som gäller internt inom EU. De övergripande målsättningarna i den nya GFPn är sålunda relevanta och tillämpbara även för EU:s externa politik.   För de förhandlingsmandat och protokoll för hållbara fiskepartnerskapsavtal som diskuterats i rådet under 2015 har det varit tydligt att de nya kraven som ställs i grundförordningen, såsom att det i protokoll eller avtal ska finnas en särskild klausul om mänskliga rättigheter, att en exklusivitetsklausul ska förekomma samt att kommissionen ska se till att det sker oberoende förhands- och efterhandsutvärderingar av vart och ett av protokollen till ett hållbart fiskepartnerskapsavtal, följs konsekvent. När det gäller kravet om att utvärderingarna ska göras tillgängliga för parlamentet och rådet i god tid, har detta inte alltid uppfyllts. När det gäller skrivningar i grundförordningen som lämnar ett större tolkningsutrymme, som att fisket endast får bedrivas på ett reellt överskott i enlighet med havsrättskonventionen, är det ännu för tidigt att utvärdera om detta har lett till att fiskepartnerskapsavtalen har blivit långsiktigt mer hållbara.  Ett projekt beställt av DG MARE redovisade under 2015 vissa preliminära resultat från arbetet med att granska och tillhandahålla vägledning och råd för hur överskottsbegreppet kan tillämpas. Den slutliga rapporten förväntas under första kvartalet 2016 och kan förhoppningsvis utgöra ett redskap för ett bättre införlivande av denna princip i förhandlingar om nya protokoll.