Swedish Agency for Marine and Water Management

Denna utvärdering baseras på delar av den projektverksamhet som finansierats genom   havs-­ och vattenmiljöanslaget (HVM-­‐projekt) under åren 2007-­‐2012 samt Lokala   vattenvårdsprojekt (LOVA-­‐projekt) under åren 2009-­‐2012. I rapporten återfinns en redovisning av vilken typ av insatser och projekt som finansierats, en utvärdering av åtgärdsprojektens miljöeffekter, och kunskapsprojektens användning som underlag i förvaltning av havs‐ och vattenmiljöer. Projektens samhällsnytta har också undersökts. Vidare har vi analyserat myndigheternas hantering av Projektverksamheten.

Sett över hela perioden 2007-­‐2012 har tilldelade medel för de HVM-­‐projekt som ingått i utvärderingen motsvarat 30% åtgärdsinsatser och 62% kunskapsinsatser. Därtill har en  mindre del av medlen avsatts till informationsinsatser och projekt med anknytning till genomförandet av konventioner och EU-­‐direktiv. För året 2012 hade denna fördelning förskjutits och uppskattas ha motsvarat 53% åtgärdsinsatser och 41% kunskapsinsatser.  LOVA-­‐medlen har sedan dess inrättande fördelats motsvarande 60%  åtgärdsinsatser och 40% kunskapsinsatser.

De viktigaste slutsatserna är:

Insatser och projekt   

Projekten har analyserats i förhållande till de villkor som anges för anslaget och den förordning som reglerar LOVA-­‐bidrag.

För HVM-­‐projekt har mest medel tilldelats ämnesområdena biologisk mångfald, övergödning  och miljöfarliga ämnen. Detta motsvarar de utpekat största miljöproblemen för svensk havs-­‐ och vattenmiljö. De åtgärdsprojekt som genomförts har fokuserat på restaurering av levnadsmiljöer och att minska utsläpp av kväve och fosfor. Denna typ av åtgärder framhålls som angelägna i  såväl svenska som internationella miljömål. Fördelning av medel på olika ämnesområden och  projekttyper förefaller således välgrundad och balanserad. Dokumentation som underbygger de  prioriteringar eller övervägande som gjorts är dock bristfällig.

LOVA-­‐bidrag ska enligt förordningen främst riktas mot projekt  som syftar till att minska övergödning vilket också har varit fallet. Enligt förordningen ska stöd ges till  ”genomförande av kostnadseffektiva åtgärder”. Utvärderingen visar att olika länsstyrelser har prioriterat olika projekttyper. Vi har inte haft tillgång till dokumentation som motiverar skilda prioriteringar eller som gör det möjligt att utvärdera åtgärdernas kostnadseffektivitet.

För att öka transparensen rekommenderar vi att myndigheterna  förbättrar dokumentation av övervägande och analyser som leder fram till prioritering av ämnesområden och val av projekt. 

Åtgärdsprojektens miljöeffekter   

Utvärderingen av miljöeffekter baseras på projektägarnas slutrapporter. Få slutrapporterade  åtgärdsprojekt anger miljöeffekter baserat på mätning före och efter genomförd åtgärd. Detta  gäller både HVM- och  LOVA-­‐projekt. Det är därför inte möjligt att  ange  projektens miljöeffekter annat än i enstaka fall eller baserat på beräkningar av förväntade effekter.

Brist på uppmätta miljöeffekter beror ofta på att effekterna inte kan klarläggas förrän flera år efter att projekten avslutats. Det är alltså i  många fall  för tidigt att utvärdera effekten av  åtgärder.                                                                                               

I de slutrapporter vi tagit del av anges planer för uppföljning av åtgärdsprojekt i ungefär hälften  av fallen. För dem som anger planer för uppföljning är det dock oklart hur finansiering ska ske efter avslutat projekt liksom hur och till vem som framtida uppföljning ska rapporteras.

Vi rekommenderar därför en stärkt uppföljning av åtgärdsprojekten. Alla projekt behöver inte följas upp genom mätprogram men den typ av åtgärder  som är önskvärda att utvärdera bör identifieras. Projekt som innefattar sådana åtgärder bör redan vid projektstarten garanteras medel för uppföljning. Vi ser också behov av stöd i planering av uppföljning, t.ex. i design av mätprogram. Om man önskar utvärdera miljöeffekter måst också högre krav ställas på  innehåll  i slutrapporter, till exempel redovisning av metoder och beräkningar. De miljöeffekter som anges i projektens slutrapporter måste också kvalitetssäkras.

Information om åtgärdsprojekt som genomförts, planeras eller pågår behöver också samlas  och tillgängliggöras för användning i nationell, regional och lokal åtgärdsplanering.

Kunskapsprojektens användning

Resultat från kunskapsprojekten förefaller väl använda t.ex. för att uppfylla miljödirektiv, som  underlag för myndighetsutövning, för utveckling av övervakningsprogram med mera. Slutsatsen  baseras på ett frågeformulär som riktats till projektägare av HVM-­‐projekt samt intervjuer med  myndigheternas handläggare.     

Kännedom om projektresultat förefaller dock vara starkt personknutet, detta gäller både HVM-­‐och LOVA-­‐projekt, och resultaten skulle sannolikt kunna användas i större utsträckning om de  är kända för fler. För närvarande finns risk att resultat och kunskap förloras.

Vi har haft tillgång till slutrapporter för 49% av de bidragsfinansierade HVM-projekten och  fullständig redovisning  från 46% av slutrapporterade LOVA-­‐projekt. Därtill initierar havs-­ och  vattenmyndigheten projekt i form av uppdrag och överenskommelser för vilka vi haft begränsad tillgång  till resultat. En stor del av både kunskaps-­ och åtgärdsprojekt som genomförts har alltså inte ingått i utvärderingen.

Vi rekommenderar att satsa på insamling och spridning av resultat. Dels bör det genomföras en insats för att samla alla slutrapporter eller annan redovisning från projekt som finansierats av anslaget. Vi föreslår även praktiska lösningar som att upprätta en databas över genomförda HVM-­ och LOVA projekt. Katalogisering av existerande rapporter, även sådana som producerats efter projektens avslut, och seminarier riktade mot potentiella brukare är andra förhållandevis enkla medel för att öka kännedom om resultaten.

Viktigt är också att samla erfarenheter och rekommendationer från projektägare av  genomförda projekt, detta gäller både åtgärds-­ och kunskapsprojekt.   

Projektens samhällsnytta   

I utvärderingen har vi på önskemål från Havs-­ och vattenmyndigheten undersökt de genomförda projektens samhällsnytta d.v.s. den nytta som ligger utanför projektens omedelbara miljöeffekter. Undersökningen om samhällsnytta är baserad på information i projektägarnas  slutrapporter, intervjuer med myndigheternas handläggare, och ett antal  fördjupade  studier.

På ett övergripande plan kan flertalet projekt kopplas till någon form av processrelaterad samhällsnytta, t.ex. kompetensutveckling hos deltagande individer och institutioner,  förstärkning av olika samverkansformer och produktion av  underlag för miljöförvaltning och politiska beslut. Vad gäller resultatrelaterad samhällsnytta, t.ex. förhöjda rekreationsvärden  eller ökad livsmedelsförsörjning, ges dock få exempel vilket sannolikt beror på att även projektens direkta miljöeffekter sällan är kända. Om samhällsnytta i framtiden ska utvärderas jämte projektens övriga effekter bör kriterier för samhällsnytta anpassas till olika projekttyper och indikatorer behöver utvecklas.  

Myndigheternas hantering av projekt

Hantering av projektverksamheten har analyserats baserat på dokumenterat material och  intervjuer med myndigheternas handläggare och utredare. Dokumentationen är bristfällig. Detta gäller både Naturvårdsverkets  och Havs-­ och vattenmyndighetens administration av havs-­ och vattenmiljöanslaget liksom länsstyrelsernas administration   av LOVA-­‐projekt. Rutiner för flera delar av hanteringen bör stärkas.

Vi rekommenderar att en plan upprättas för vad som ska uppnås med havs-­ och  vattenmiljöanslaget. Planen förhåller sig förslagsvis till de mål och åtgärdsprogram för  havs-­  och vattenmiljön som redan existerar och på en analys av vad som är rimligt att uppnå med  utgångspunkt från anslagets storlek. Gemensamma riktlinjer för granskning av projektansökningar och godkännande av slutrapporter behöver vidareutvecklas.

Övergripande slutsatser   

Trots brist på faktiskt uppmätta miljöeffekter har vi valt att resonera kring projektens potentiella bidrag till att uppnå några av de miljömål som Sverige eftersträvar, till exempel de reduktionsmål för utsläpp av kväve och fosfor som överenskommits enligt Aktionsplanen för Östersjön. De genomförda HVM-­‐projekten har uppskattningsvis endast bidragit till att minska utsläpp av fosfor och kväve med några promille av reduktionsmålen. Detta beror i stor utsträckning på projektens inriktning mot åtgärder som kräver medverkan av markägare, t.ex.anläggning av våtmarker eller införandet av   nya metoder i jordbruket. De projekt som hittills genomförts har inte lyckats få med sig  tillräckligt många deltagare för att på frivillig basis åstadkomma signifikant minskade utsläpp av näringsämnen. Innan liknande projekt fortsättningsvis finansieras bör projektägarnas erfarenheter samlas och de juridiska  förutsättningarna för att genomföra denna typ av åtgärdsprojekt bör utredas.

De uppgifter om reducerat utsläpp av näringsämnen som anges för LOVA-­‐projekt behöver  kvalitetssäkras. Redan den  begränsade granskning som  genomförts i denna utvärdering visar på  flera orimliga uppgifter. Baserat på en grov uppskattning beräknas dock genomförda LOVA-­‐åtgärder motsvara ett reducerat fosforutsläpp på cirka 30 ton fosfor per år d.v.s. motsvarande knappt 6% av de nyligen uppdaterade svenska reduktionsmålen för fosfor. Enligt de förväntade  miljöeffekter som anges av projektägare ligger dock de stora potentiella minskningarna av utsläpp i genomförandet av kommunala VA-­‐planer som framtagits med LOVA-­‐bidrag. Siffrorna  behöver dock granskas, utförbarheten av VA-­‐planerna (t.ex. avseende finansiering) är oklar, och  ett eventuellt realiserande av dessa planer ligger minst 5-­‐15 år framåt i tiden.

Fördelningen av medel från anslaget, framförallt HVM-­‐projekt, har under den utvärderade  perioden skiftat tyngdpunkt från kunskapsinsatser till åtgärdsinsatser. Vi vill understryka  koppling mellan och behovet av olika insatstyper;

- många åtgärdsprojekt kan inte genomföras utan föregående kunskapsprojekt, t.ex.  kartläggning och förstudier,

- det finns fortfarande kunskapsbehov för att genomföra åtgärder, bland annat utvärdering av olika åtgärders effekter liksom att bedöma var i landet som behoven av åtgärder är störst,

- resultat av kunskapsprojekten fyller många förvaltningsbehov,

- informationsinsatser med tydlig inriktning mot att ge underlag för ändrat beteende  kan  bidra till att långsiktigt förbättra tillståndet i miljön.

Vi rekommenderar därför en fortsatt finansiering av alla dessa insatstyper. Sammanfattningsvis har vi tagit del av många väl genomförda projekt vars  resultat  förefaller väl  använda inom havs-­ och vattenförvaltningen. Vi har också tagit del a projekt som långt från nått de mål som satts upp för projekten, ofta på grund av ogynnsamma förutsättningar för genomförandet. Otillräckliga krav på projektägare påverkar också möjligheten att utvärdera projekten. Med tydligare mål, uppföljning av   projekt, och spridning  av resultat kan havs-­‐ och  vattenmiljöanslaget nyttjas mer effektivt.